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AUTORIDADE NACIONAL DE RESOLUÇÃO SEM INDEPENDÊNCIA OPERACIONAL

2020.07.29

 

Imagem: Nattanan Kanchanaprat, Pixabay


​A Autoridade Nacional de Resolução (ARN), sob a alçada do Banco de Portugal, não tem um modelo de governo, nem meios suficientes, para assegurar a sua independência operacional em matéria de resolução bancária e evitar potenciais conflitos de interesse com as funções de supervisão e outras atribuídas ao Banco de Portugal (BdP).

Para essa habilitação, é importante a prevenção e redução dos riscos significativos reportados e suscetíveis de serem agravados com o impacto adverso da pandemia da Covid-19.

Estas são algumas das principais conclusões da auditoria sobre a Prevenção da Resolução Bancária em Portugal, hoje divulgado.

Este relatório também contribui para a auditoria paralela à atividade de resolução bancária na União Europeia, sob responsabilidade das ANR. Esta atividade resulta em grande parte das lições retiradas da crise financeira internacional desde 2007, que revelou deficiências graves nos mecanismos existentes para prevenir e lidar com situações de falência de instituições financeiras, com consequências lesivas da estabilidade do sistema financeiro e da sustentabilidade das finanças públicas em países da União Europeia.

Portugal foi um dos países afetados pela crise financeira que teve necessidade de pedir apoio financeiro externo. Os recursos públicos limitados tornaram incomportável para o Estado o resgate de bancos “grandes demais para falir” sem sacrificar outros objetivos essenciais.

Desta forma, o contributo do Tribunal de Contas para a auditoria europeia, que integra as Instituições Superiores de Controlo da Alemanha, Áustria, Espanha, Estónia, Finlândia, Holanda e Irlanda, baseia-se nesta auditoria nacional, agora divulgada, que pretende responder aos objetivos europeus, assim como prevenir e reduzir os riscos de resolução bancária para a estabilidade do sistema financeiro e para a sustentabilidade das finanças públicas de Portugal.

O relatório faz um enquadramento das medidas adotadas para responder à crise financeira, desde logo a decisão da União Europeia de avançar, em 2012, para a União Bancária e de atribuir, a partir de 2016, ao Mecanismo Único de Resolução (MUR) as funções de assegurar a resolução das instituições insolventes, de forma ordenada e com custos mínimos para os contribuintes e para a economia real.

Para o efeito, o MUR conta, a nível europeu, com o Conselho Único de Resolução (CUR) e, a nível nacional, com a Autoridade Nacional de Resolução, cujas funções em Portugal foram atribuídas ao Banco de Portugal e devem ser exercidas de forma operacionalmente independente das demais funções desse Banco, designadamente as de supervisão bancária.

Contudo, na sua auditoria, o Tribunal de Contas concluiu que a independência (de facto e não meramente formal) não se encontra assegurada. Por isso, o Tribunal recomenda desde logo ao Governo, através do Ministro das Finanças, que promova e proponha à Assembleia da República um modelo de governo da ANR que assegure a exigência legal de independência das suas funções de resolução (planeamento e aplicação).

Isto é tanto mais importante quanto a independência da ANR é necessária, como reconhece o BdP, para evitar o risco de complacência da função de supervisão para com as instituições supervisionadas, bem como para evitar conflitos de interesse entre as funções de resolução e as de supervisão ou outras.

A tomada de decisões, nomeadamente a aprovação de planos de resolução, deve ser parte integrante dessa independência, sob pena de ineficácia prática. Porém, isso não se verifica, uma vez que essas decisões são tomadas pelo Conselho de Administração do BdP.

Subsistem ainda mais limitações a essa independência. Por exemplo, falta à ANR exercer todas as funções de resolução, assim como formalizar os procedimentos e responsabilidades das várias unidades de execução no âmbito de uma medida de resolução, formalizar acordos de articulação e de protocolos de partilha e troca de informação com outros departamentos do BdP e definir procedimentos operacionais a aplicar em situações de emergência no âmbito da resolução bancária.

Situações estas que levam o Tribunal a formular diversas recomendações ao Banco de Portugal, enquanto Autoridade Nacional de Resolução, no sentido de se ultrapassarem estas limitações.

Verificam-se também insuficiências de recursos humanos, de sistemas de informação, de controlo da atividade e de autonomização de contas devido à ANR ser, na prática, um dos departamentos do BdP, insuficiências essas que, mesmo já reduzidas, também limitam a pretendida independência operacional.

Em 15 de junho de 2020 estão em falta quatro dos planos iniciais de resolução cuja elaboração é competência da ANR (27 planos) e foram detetadas insuficiências em planos aprovados que importa suprir através da revisão permanente e atualizada do seu conteúdo, designadamente com a vinculação ao requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis.

O Relatório refere que o BdP começou a realizar tarefas de resolução bancária, ainda no contexto anterior ao funcionamento do MUR, aplicando medidas e instrumentos de resolução ao BES em 2014 e ao BANIF em 2015, devido à urgência em reagir ao impacto negativo da crise nas instituições financeiras portuguesas.

Ora, constata-se que a resolução bancária em Portugal comporta riscos para a estabilidade do sistema financeiro nacional, que importa prevenir e reduzir, quando em 31 de dezembro de 2019, o Fundo de Resolução apresenta recursos próprios negativos (mais de 7 mil milhões de euros) e avultada dívida (mais de 6,2 mil milhões de euros, 89% dos quais devidos ao Estado), por empréstimos contraídos para financiar o apoio financeiro prestado, desde 2014, às medidas de resolução aplicadas ao BES e ao BANIF.


 

Relatório de Auditoria sobre Prevenção da Resolução Bancária em Portugal

Executive Summary - Prevention of Banking Resolution in Portugal