Situações identificadas: Regras dos procedimentos de contratação

As desconformidades dos atos e contratos com as leis em vigor dão, em princípio, lugar a recusa do visto.

No entanto, nos casos em que não haja nulidade, falta de cabimento orçamental ou violação de norma financeira, mas tão só ilegalidade que altere ou possa alterar o resultado financeiro, o Tribunal pode, nos termos do artigo 44., n.º 4, da Lei Orgânica e de Processo do Tribunal de Contas, em função das circunstâncias do caso, optar por conceder o visto, fazendo recomendações às entidades fiscalizadas no sentido de suprir ou evitar no futuro tais ilegalidades.

Apresentam-se na secção 1.2. as principais recomendações formuladas.

Constitui fundamento para a recusa do visto do Tribunal de Contas a desconformidade com a lei aplicável que implique nulidade, encargos sem cabimento orçamental, violação direta de normas financeiras ou ilegalidade que altere ou possa alterar o resultado financeiro.

Apresentam-se na secção 3.2. as ilegalidades detetadas nos processos de fiscalização prévia que conduzem à recusa do respetivo visto, com referência aos Acórdãos em que tais decisões foram tomadas.

Cap. II - Principais recomendações formuladas

​As desconformidades dos atos e contratos com as leis em vigor dão, em princípio, lugar a recusa do visto.

No entanto, nos casos em que não haja nulidade, falta de cabimento orçamental ou violação de norma financeira, mas tão só ilegalidade que altere ou possa alterar o resultado financeiro, o Tribunal pode, nos termos do artigo 44., n.º 4, da Lei Orgânica e de Processo do Tribunal de Contas, em função das circunstâncias do caso, optar por conceder o visto, fazendo recomendações às entidades fiscalizadas no sentido de suprir ou evitar no futuro tais ilegalidades.

 

​Sempre que for efetuada consulta ao mercado, designadamente para fixação do preço base do procedimento nos termos do artigo 47.º, n.º 3, do CCP, deve realizar-se uma consulta preliminar dando-se cumprimento ao disposto no artigo 35.º-A do CCP.
​​Fundamentação da necessidade de fixação de um prazo contratual superior a três anos
​Os anúncios para publicação no DR e no JOUE devem ser remetidos em simultâneo e em igual data, assim se cumprindo o disposto no artigo 131.º, n.º 7, do CCP
​Necessidade de exigência do Documento Europeu Único da Contratação Pública em contratos de valor superior às Diretivas

Fundamentação do preço base fixado para o procedimento

​Respeito pelo regime dos preços anormalmente baixos, designadamente fundamentando a necessidade de fixação desse regime e o concreto critério adotado e, se for o caso, fundamentando o concreto desvio percentual definido para esse efeito.
​Sempre que se pretenda fazer uso da possibilidade de recurso ao procedimento por ajuste direto, ao abrigo do disposto no artigo 27.º, n.º 1, alínea a) do CCP, deve especificar-se, no programa do concurso respetivo, qual o âmbito previsto para a eventual repetição de serviços similares (tempo ou amplitude e qual)
​Nos procedimentos por concurso público não podem ser exigidos aos concorrentes documentos relativos à sua experiência profissional, uma vez que esta não é objeto de apreciação
​Os projetos de execução devem ser acompanhados de um plano de prevenção e gestão de resíduos de construção e demolição, nos termos do artigo 43º, n.º 5, alínea f), do CCP, sendo competente para a sua elaboração o dono da obra.
​Nos termos do artigo 57.º, n.º 2, alínea a), do CCP, a lista de preços unitários deve referir a natureza e quantidades de todos os trabalhos necessários, abstendo-se de descrições genéricas (“V.G.” ou “valor global”).
​Conforme artigo 49º, nºs 12 e 13, do CCP, os cadernos de encargos e os mapas de quantidades não podem exigir artigos de marca determinada.
​Apenas podem ser feitas exigências relacionadas com as capacidades técnica e financeira dos concorrentes no âmbito de concursos limitados por prévia qualificação e não em concursos públicos.
​Devem-se adequar as habilitações necessárias à execução da obra exigindo uma única categoria/subcategoria, respeitante ao tipo de trabalhos mais expressivo em classe que cubra o valor global da obra, em cumprimento do artigo 8.º da Lei n.º 41/2015, sem prejuízo da exigência de habilitação noutras classes e subcategorias relativa aos restantes trabalhos a executar na obra.
​Devem as entidades adjudicantes abster-se de exigir que os recursos humanos necessários à execução do contrato, designadamente as equipas a alocar a prestações de serviços externalizadas ou o diretor técnico da obra, pertençam aos quadros de recursos humanos das empresas proponentes. Tal exigência não tem justificação nem é consentida pela legislação, nacional e europeia, pode reduzir o potencial universo de concorrentes e, como tal, colocar em causa o bom acatamento do princípio da concorrência.
​A experiência exigida para o diretor técnico da obra deve ser adequada e não excessiva, face ao estabelecido na Lei 40/2015, de 1 de junho (Anexo II, Quadro 2 e respetiva Nota).
​De acordo com o disposto no artigo 132.º, n.º 1, alínea f), conjugado com o artigo 81.º, n.º 2, do CCP, os documentos concursais devem definir as exigências em matéria de habilitações técnicas, indicando o alvará de construção que o adjudicatário deve deter.
​Os Programas de Concurso não devem prever causas de exclusão de propostas por razões não enquadráveis nos artigos 70º, n.º 2, e 146º, n.º 2, do CCP.
​Os requisitos da prestação de serviços e os documentos necessários à respetiva prova devem resultar, de forma inequívoca dos documentos concursais, só devendo ser excluídas as propostas que não contemplem os documentos especificados na lei e, de forma legítima e expressa, no programa do concurso.
​As peças procedimentais devem especificar, nos termos do artigo 57.º, n.º 1, do CCP, os documentos necessários à comprovação dos aspetos de execução do contrato exigidos pelo Caderno de Encargos.
​Não devem ser introduzidos nos documentos concursais regras ou exigências que, de algum modo, inibam ou reduzam a concorrência.
​O prazo de apresentação das propostas deve ser fixado em consonância com o artigo 63.º, n.º 2, do CCP, em função das características, do volume e da complexidade das prestações objeto do contrato, de modo a não limitar a concorrência.
​Os documentos concursais devem definir, de forma clara, a possibilidade de adjudicação por lotes e as regras aplicáveis a cada um deles.

A entidade adjudicante, atento o disposto no artigo 46.º-A, n.º 2,  do CCP, deve fazer constar a fundamentação para a não contratação por lotes nas peças do procedimento.

​Os documentos do procedimento não podem prever uma fase de negociação em procedimentos que, nos termos da lei, não a admitem.
​Nas peças do procedimento deve constar o valor da caução a exigir ao adjudicatário.
​Fundamentação do modelo de avaliação adotado, com expressa justificação dos concretos fatores e subfactores que o integram e respetiva ponderação, demonstrando que com esse modelo se atinge o resultado necessário à melhor satisfação do interesse público
​Por força do disposto no artigo 132.º, n.º 1, alínea n), do CCP, todos os elementos que integrem o critério de adjudicação e seus fatores e subfatores devem ser incluídos no modelo de avaliação, a publicitar nas peças concursais.
​Os modelos de avaliação das propostas não podem permitir a atribuição de pontuações a aspetos que, a verificarem-se, devem conduzir à exclusão da proposta em que tal ocorra por força dos artigos 70.º e 146.º.
​Nos termos do artigo 75.º, n.º 1, do CCP, os fatores e subfatores do critério de adjudicação não devem fazer menção a qualidades, características ou a outros elementos de facto relativos aos concorrentes.
​Nos termos do artigo 139.º, n.º 4, do CCP, não podem incluir-se nos modelos de avaliação das propostas parâmetros reportados a dados que dependam, direta ou indiretamente, dos atributos das propostas a apresentar.
​Os modelos de avaliação das propostas adotados não devem condicionar a concorrência e devem permitir a efetiva graduação e ordenação de todas as propostas, em especial no que concerne ao fator “preço”, evitando a apresentação de propostas que nesse fator se situem no mesmo limiar, não devendo, assim a valoração do preço efetuar-se por intervalos, pois as diferenças de preço, por mínimas que sejam, devem ser diferenciadas, em nome dos princípios legais da concorrência e economia.
​Os modelos de avaliação das propostas não devem permitir, relativamente ao fator “preço” a desvalorização de propostas com preço mais baixo relativamente a outros mais elevados.
​O modelo de avaliação das propostas, relativamente ao fator “preço”, não deve integrar qualquer percentagem associada à identificação de erros e omissões apresentados pelos concorrentes.
​O modelo de avaliação das propostas quando relativo ao fator “valia técnica” deve consagrar uma escala de pontuação que permita a atribuição de pontuações parciais e a boa apreensão dos fundamentos das pontuações atribuídas.
​Quando se opte pela definição de escalas de pontuação baseadas em conjuntos ordenados de atributos, devem definir-se clara e inequivocamente esses atributos, devendo excluir-se quaisquer atributos relativos a aspetos da execução dos contratos que não tenham sido submetidos à concorrência pelo caderno de encargos e devem ser adotadas escalas compatíveis com a avaliação ordenada das propostas e com a importância e ponderação dos fatores do critério de adjudicação. Ac.18/2014-1.ªS/PL
​Tanto nos modelos de avaliação das propostas como nos restantes documentos concursais (incluindo cadernos de encargos) e ainda nos relatórios de análise das propostas, deve evitar-se a utilização de expressões vagas e imprecisas, densificando devidamente os conceitos utilizados, sobretudo quando relevantes para a análise e avaliação das propostas. Ac.18/2014-1.ªS/PL
​Não se deve estabelecer como critério de adjudicação unicamente o maior desconto proposto sem qualquer relação  com um preço sobre que incide.
​As regras de arredondamento a aplicar aos preços apresentados nas propostas devem ser definidas em harmonia com a legislação aplicável.Ac.8/2016-1.ªS/PL
​Deve abster-se de adotar como critério de desempate o da “proposta apresentada mais cedo”, dado não se referir a um atributo da proposta e ser matéria formal, em regra, irrelevante, devendo privilegiar-se critérios que se relacionem com os atributos da proposta.
​Não devem incluir-se, nas peças do procedimento, limites ou parâmetros mínimos de preço, uma vez que o regime do preço anormalmente baixo afasta essa possibilidade e os modelos de avaliação das propostas devem ser elaborados de tal modo que permitam a avaliação e efetiva graduação de todas as propostas de preço, mesmo aquelas que apresentem preços anormalmente baixos, na medida em que, uma vez aceites as justificações desses preços, essas propostas devem ser graduadas nas mesmas condições das demais, não se admitindo a mesma classificação para preços diferentes.
​Sempre que se pretenda fazer uso da possibilidade de recurso ao procedimento por ajuste direto, ao abrigo do disposto no artigo 27.º, n.º 1, alínea a) do CCP, deve especificar-se, no programa do concurso respetivo, qual o âmbito previsto para a eventual repetição de serviços similares (tempo ou amplitude e qual)
Cap. III - Recusas de visto

​​​Constitui fundamento para a recusa do visto do Tribunal de Contas a desconformidade com a lei aplicável que implique nulidade, encargos sem cabimento orçamental, violação direta de normas financeiras ou ilegalidade que altere ou possa alterar o resultado financeiro.

 

​​Envio de convite para apresentação de proposta a entidades que a lei, no caso concreto, não admite. Ac.10/2015-1.ª S/SS
​Definição do critério de adjudicação em procedimento com consulta prévia em desrespeito do critério de adjudicação definido no Acordo Quadro ao abrigo do qual aquela consulta foi efetuada. Ac.16/2020-1.ªS/SS
​Concurso para empreitada de obras públicas sem elaboração de projeto de execução e sem que tais trabalhos configurem “prestações de manifesta simplicidade” Ac.1/2022-1.ªS/PL​

​Não definição nos documentos concursais de elementos fundamentais relativos à aplicação do critério de adjudicação:

  • Não definição da fórmula de aplicação de um dos fatores que integra o critério de adjudicação
  • Não fixação da pontuação a atribuir a fatores e subfactores
  • Modelo de avaliação desadequado
  • Insuficiente explicitação de elementos integrantes do método de avaliação
  • Utilização de uma escala binária de classificação baseada na conformidade das propostas com o Caderno de Encargos ou na sua estrutura enquanto documento, o que é incompatível com a necessidade de hierarquização e definição de graus de adequação das soluções propostas inerentes a uma escala de avaliação
​Definição de critério de adjudicação que não atende apenas aos atributos das propostas e de um modelo de avaliação que condiciona uma efetiva concorrência e desrespeita os princípios da igualdade e concorrênciaAc.4/2013-1.ª S/PL
​Definição de modelo de avaliação das propostas que desconsidera as diferenças de preços das propostas e que favorece as de preço mais elevado, desincentivando o funcionamento da concorrência na apresentação de melhores preços
​Definição de modelo de avaliação com uma escala, relativamente ao preço, definida por intervalos (mínimo e máximo) impedindo a graduação e diferenciação de propostas que apresentem preços diferenciados
​Adoção de modelo de avaliação de proposta com recurso a um sistema de atribuição de pontos por intervalos, impedindo uma classificação proporcional e revelando-se contrária aos princípios da transparência e proporcionalidade Ac.44/2020-1ªS/SS​
Ac.29/2021-1ªS/PL​
​Consagração no modelo de avaliação de fator relativo ao prazo de pagamento (valorando com a pontuação máxima as propostas que apresentassem prazos superiores a 180 dias e com 0 as que apresentassem prazo inferior a 120 dias) em violação do disposto no artigo 299.º-A do CCP e do artigo 5.º, n.º 1 e 3, do Decreto-Lei n.º 61/2013, de 10/5.Ac.15/2016-1.ª S/SS
​Adoção de um modelo de avaliação do preço que viola o critério de adjudicação escolhido – unicamente o mais baixo preço – e que impede a adjudicação à proposta que apresente efetivamente o mais baixo preçoAc.11/2015-1.ª S/PL
​​Em concurso público, ilegalidade da consagração no critério de adjudicação  de fator relativo à experiência do concorrente (experiência comprovada em prestações de serviços similares em instituições que se dedicam à mesma atividade da entidade adjudicante) ou de requisitos mínimos de experiência prévia em projetos determinados já desenvolvidos pela entidade adjudicante, relativamente aos membros das equipas responsáveis pela execução da prestação de serviços
Ac.29/2021-1ªS/PL​
Ac.17/2023-1ªS/SS​
​Exigência de “experiência na prestação de serviços de objeto similar, em Portugal”, em violação das regras da União Europeia e das liberdades comunitárias de circulação de bens, pessoas, serviços e capital, bem como do princípio da igualdade entre os operadores económicos no mercado europeu e da proibição das ajudas de Estado, que impede a criação de obstáculos de forma direta ou indireta ao comércio e à prestação de serviços intracomunitários Ac.15/2022-1ªS/PL​​​
​Adoção de um modelo de avaliação que não indica com suficiente densidade os elementos que devem ser tidos em conta para a avaliação do júri e que atribua uma quantificação ou coeficiente de ponderação a cada um desses elementos Ac.25/2021-1ªS/PL​
Ac.18/2023-1ªS/PL​​
​No modelo de avaliação das propostas não podem ser incluídos aspetos que devem ser considerados como atributos da proposta não submetidos à concorrência Ac.25/2021-1ªS/PL​
​Consagração nos documentos concursais de que o limiar do preço anormalmente baixo corresponde também a critério de exclusão das propostas, assim se violando o regime do preço anormalmente baixo consagrado no CCPAc.23/2014-1.ª S/PL
​Consagração nos documentos concursais de regras relativas à adjudicação conjunta de vários lotes a um mesmo concorrente, o que inviabilizaria a aplicação do critério de adjudicação definido.Ac.25/2012-1.ª S/SS
​Omissão, nos anúncios as peças do procedimento, de aspetos essenciais do contrato, inviabilizando um procedimento equitativo, transparente e concorrencial.Ac.23/2012-1.ª S/PL
​Ausência da habilitação legal exigida (alvará), em violação da Lei n.º41/2015 e legislação regulamentar.
​Exigência de habilitação legal para a realização de empreitada, em violação da Lei n.º 41/2015Ac.37/2018-1.ª S/SS
​Exigência indevida de habilitações técnicas (v.g. exigência da posse de alvará de empreiteiro geral).
​Especificações indevidas de marcas comerciais no mapa de quantidades ou no CE, em violação do artigo 49º, nºs 12 e 13, do CCP.
​Exigências de certificação (certificados relativos ao cumprimento de normas de garantia de qualidade, segurança e gestão ambiental) em violação do disposto no artigo 57.º, n.º 1, alínea c), do CCP.Ac.61/2011-1.ª S/SS
​Exigências, em concurso limitado de pré qualificação, relativas à preparação técnica e experiência curricular dos membros da equipa a afetar à execução do contrato logo na fase de qualificação, em violação dos princípios da proporcionalidade e adequação, em face do objeto do concreto contrato, e do artigo 165.º do CCP, consubstanciando uma restrição ilegítima da concorrência.Ac. 29/2019-1.ªS/SS
Ac. 10/2021-1.ªS/SS
​Exigência de requisitos de capacidade técnica (v.g. apresentação de documento comprovativo de uma certificação ambiental) ou financeira em concurso público, como condição de acesso a esse concurso​.
Ac.71/2011-1.ª S/SS
Ac.3/2023-1.ª S/SS
​Exigência de apresentação de alvará a todos os concorrentes e não apenas ao adjudicatário.Ac.71/2011-1.ª S/SS
​Exigência, como comprovativo da experiência dos concorrentes, de realização de obras anteriores na Região Autónoma a que pertence a entidade adjudicante
Ac.13/2018-1.ª S/PL
​Exigência desproporcionada, em concurso limitado por prévia qualificação, de requisitos mínimos de capacidade financeira​
Ac.2/2023​-1.ª S/PL
​Caderno de encargos de empreitada de obras públicas que não integra o projeto de execução.